浙江省長興縣李家巷鎮(zhèn)中心幼兒園的孩子們參加“非遺進園迎開學”主題活動。新華社發(fā)

2022年6月1日，河南省博愛縣一家幼兒園的小朋友在“賽龍舟”。新華社發(fā)

不久前召開的2023年上海兩會上，上海市政協(xié)委員、中國福利會托兒所所長方玥格外開心。

一年前，她和金穎、方紅梅等上海市政協(xié)委員共同提交了《關於加快上海市學前教育與托育服務立法的建議》，提出“加強立法調(diào)研，明確學前教育與托育服務的法律地位”。這份提案被評為當年度上海市政協(xié)優(yōu)秀提案。

2022年11月，上海市十五屆人大常委會第46次會議召開，會上表決通過了《上海市學前教育與托育服務條例》（以下簡稱《條例》）。今年1月1日起，這一國內(nèi)首部將學前教育與托育服務合並立法的地方性法規(guī)正式施行。

“親歷這一過程，深受鼓舞、倍感驕傲！”方玥說。今年上海兩會期間，她又向大會提交了建議，提出加強《條例》宣傳力度，多措並舉增強教師素養(yǎng)和家庭育兒能力，推動家、校、社協(xié)同育人。

黨的二十大報告提出“辦好人民滿意的教育”“強化學前教育、特殊教育普惠發(fā)展”。學前教育和托育服務面向“最柔軟的群體”，事關千家萬戶，是民生保障的重要環(huán)節(jié)?！稐l例》出臺的背后，是社會各界的推動，更離不開上海近年來持續(xù)破解學前教育與托育服務發(fā)展瓶頸問題的努力。

地方的先行探索，能否助力學前教育立法駛?cè)肟燔嚨?？立法保障學前教育和托育服務，能否進一步求解生育活力不足、養(yǎng)育成本過高、從業(yè)人員不足等難題？

“普惠”成立法中的關鍵詞

托幼一體化發(fā)展，是上海學前教育和托育服務發(fā)展的重要優(yōu)勢和成功經(jīng)驗。自1999年起，上海開始探索建設0～6歲一體化的學前教育管理體制機制。2018年，上海又在全國率先制定出臺托育服務指導意見和行動方案，多渠道擴大托育服務供給，推動托育服務體系建設。

方玥長期從事學前教育工作。她告訴記者，近年來上海各區(qū)都建立了公辦的早期教育指導中心，為全市0~3歲兒童及其家長提供每年10次免費的服務和指導，但對於3歲以下嬰幼兒托育問題，無論家庭養(yǎng)育、社會制度安排、公共或社會服務等方面，依然不同程度存在缺失。

“此次出臺的《條例》聚焦解決發(fā)展中的實際問題，為維護學前兒童與3歲以下嬰幼兒、相關從業(yè)人員以及幼兒園、托育機構(gòu)等的合法權益，促進學前教育與托育服務健康發(fā)展提供法制保障?！鄙虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯üの魅伍愪J說，“從總體上看，這是一部促進上海學前教育與托育服務發(fā)展，回應人民群眾呼聲，抓手實、特點明的地方性法規(guī)?！?/p>

“普惠”，是條例中的關鍵詞。學前教育與托育服務以政府主導，以提供普惠性服務為主體，這一發(fā)展原則被進一步明確。各級政府、各部門對學前教育與托育服務的投入保障、監(jiān)管等責任，在《條例》中進一步落實、落地、落細。

《條例》共分十章六十九條，明確以政府舉辦的公辦幼兒園為主，構(gòu)建布局合理、公益普惠的學前教育公共服務體系，普及學前教育﹔通過開設幼兒園托班、舉辦托育機構(gòu)、設置社區(qū)托育點、提供福利性托育服務等方式，構(gòu)建普惠多元的托育公共服務體系，發(fā)展托育服務?！稐l例》要求，將幼兒園及其托班的布局納入相應的國土空間規(guī)劃，並在新建居住區(qū)配套建設幼兒園及其托班設施，與住宅同步規(guī)劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步交付使用。同時明確經(jīng)費投入機制及市區(qū)政府投入的責任主體，完善支持優(yōu)惠政策，強調(diào)健全綜合監(jiān)管機制，進一步細化監(jiān)管要求，織密監(jiān)管體系。

“以人民為中心，體現(xiàn)‘人民城市’建設要求，堅持政府主導、社會參與、普惠多元、安全優(yōu)質(zhì)、方便可及的原則，是上海學前教育與托育服務發(fā)展的基本遵循。”上海市教委副主任楊振峰表示，立法是今后一個階段工作的起點，接下來將會同相關部門對公共服務體系建設、托育機構(gòu)監(jiān)管等問題進一步深入研究，探索解決問題的路徑，制定各項配套政策。充分利用聯(lián)席會議機制，將重點工作納入各級政府為民辦實事項目，將相關設施建設納入城市更新的重要內(nèi)容。

力戒教育方式“小學化”

推動學前教育和托育服務高質(zhì)量發(fā)展，一個重要基礎在於尊重兒童的生命周期發(fā)展規(guī)律和人民群眾實際需求。

“不同年齡階段的兒童，情感發(fā)展、動作發(fā)展等方面有不同需求。我們要做的，是營造全社會共同關心學前兒童與3歲以下嬰幼兒成長的氛圍，同時引導社會和家長尊重不同階段兒童的發(fā)展規(guī)律?！鄙虾Ｊ薪涛杏坠ぷ魈幪庨L孫鴻說，《條例》明確提出，幼兒園以游戲為基本活動，在生活和游戲中促進嬰幼兒身心健康發(fā)展，力戒“小學化”的教育方式。

上海市楊浦區(qū)翔殷幼稚園園長孫昳麗關注到一個細節(jié)：《條例》明確提出，要保証幼兒在園戶外活動時間、效果與質(zhì)量。翔殷幼稚園持續(xù)開展“2小時戶外活動監(jiān)測”研究實踐。當教室搬到戶外，讓孩子與自然環(huán)境充分接觸，變化也在一點點發(fā)生。一年來，孩子們的視力得到較明顯的改善，視力不良率從原先的7.4%下降至6.6%，下降了0.8%。在自然環(huán)境中，孩子的活動過程更開放，活動感受更多維，活動經(jīng)歷也更豐富。

“在每天2小時的戶外活動中，我們看到了孩子們的無限樂趣，更看到了他們的無限可能。他們不斷在戶外活動中探索發(fā)現(xiàn)、提出問題，並共同來解決問題?！睂O昳麗說。

孫鴻介紹，在學前教育方面，上海市教委將繼續(xù)聚焦質(zhì)量提升，努力建設好每一所家門口的幼兒園，落實安全、衛(wèi)生、膳食營養(yǎng)等要求，堅持以游戲為基本活動，以幼兒發(fā)展優(yōu)先理念為引領，保証兒童的戶外活動時間，規(guī)范和建設保教資源，建立科學銜接機制，推進家園共育，用數(shù)字化轉(zhuǎn)型賦能學前教育高質(zhì)量發(fā)展。在托育服務方面，繼續(xù)推進為民辦實事項目“普惠性托育點建設”。

提供家門口的“成長守護”

在上海市嘉定區(qū)教育局副局長趙麗鸞看來，《條例》在資源規(guī)劃建設、投入機制、人才隊伍培養(yǎng)和職業(yè)發(fā)展通道等關鍵領域建立體制機制，落實具體舉措，將極大推動學前教育與托育服務發(fā)展。

趙麗鸞說，隨著嘉定新城建設大力推進，帶來大量人口導入，與之相對應的是學前教育及托育服務需求增長迅速，適齡入園幼兒不斷增加。為此，嘉定區(qū)對人口導入地區(qū)加大建設力度，確保學前教育資源供給。以嘉定新城核心區(qū)所在的馬陸鎮(zhèn)為例，兩年內(nèi)新開辦5所幼兒園，改變了原來需要周邊街鎮(zhèn)統(tǒng)籌解決入園矛盾的狀況，實現(xiàn)了鎮(zhèn)域范圍內(nèi)“自家孩子自家抱”，家長們也可就近接送孩子。目前，嘉定區(qū)共有幼兒園112所，其中公辦幼兒園80所。

《條例》還提出，要將社區(qū)托育服務和家庭科學育兒指導服務納入“15分鐘社區(qū)生活圈”、“鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈”和社區(qū)綜合服務體系建設。這一機制將帶動街鎮(zhèn)成為補足托育服務短板的一支重要力量。

浦東新區(qū)教育局托幼工作處處長湯韜介紹，浦東鼓勵多元主體辦托育機構(gòu)，推動社區(qū)資源辦托，引導和支持各類機構(gòu)依托社區(qū)提供嵌入式、菜單式、分齡式的普惠嬰幼兒照護服務。通過建立亮牌、準入、培訓、考核相關工作機制，推動街鎮(zhèn)“寶寶屋”建設。

在浦東新區(qū)曹路鎮(zhèn)的一個“寶寶屋”試點，記者看到這裡探索在小區(qū)內(nèi)居委會的文化客廳嵌入“寶寶屋”功能，小區(qū)的家長們可以經(jīng)常帶娃來此游戲，居民鄰裡互幫互助。年輕的父母可以將寶寶臨時托給老師，自己處理工作或覓得一會閑暇時光﹔祖輩們可以臨時托娃去看病、買菜或者是三五老友在文化客廳長廊裡聊天聚會，還可以透過窗子了解孩子在“寶寶屋”的游戲情況。居委會充分挖掘和利用社區(qū)的人力資源，聘請了居住在社區(qū)內(nèi)的3個有照護資質(zhì)的全職媽媽作為“寶寶屋”的照護人員。

普陀區(qū)則在上海全市首個試點採用“隨申辦”線上實名認証預約社區(qū)“寶寶屋”。包括服務資格認定、預約、簽到、嬰幼兒接領安全性等相關流程，所有信息都可實現(xiàn)與“一網(wǎng)通辦”大數(shù)據(jù)對接，管理系統(tǒng)還會對整體數(shù)據(jù)進行匯總和分析，為政府新建托育網(wǎng)點提供數(shù)據(jù)決策依據(jù)。普陀區(qū)早教指導中心主任奚嵐告訴記者，普陀區(qū)制定了社區(qū)托育服務工作實施方案，旨在進一步強化政府職能，完善社區(qū)托育公共服務體系。去年11月，普陀區(qū)首批6個街道（鎮(zhèn)）10個“社區(qū)寶寶屋”啟用，與社區(qū)綜合服務設施的原有空間實現(xiàn)銜接，為嬰幼兒及家庭提供家門口的“成長守護”。

托育機構(gòu)的監(jiān)管一直是社會關注的問題，也是管理中的難點。此次上海通過地方立法重點完善了托育機構(gòu)設立和監(jiān)管制度，明確相關法律責任，解決從機構(gòu)設立到事中事后監(jiān)管的閉環(huán)管理的問題。

據(jù)了解，2023年上海將全面建設社區(qū)托育點，並開設更多的公辦幼兒園托班。到2025年，達到千人托位不少於4.5個。與此同時，推進完善家庭科學育兒指導服務站點的布局，加強科學育兒指導資源和指導隊伍建設，讓每個家庭在迎接新生命的同時即可享有公益、便捷、貼心的服務。

（記者 顏維琦）

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